政策解读 | 人民日报：养老保险有了国有资本强大后盾
作者：郯城安心老年公寓 来源：人民日报 发布时间：2017/12/15
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为全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强社会保障体系建设，国务院日前印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》），决定按照10%的比例划转部分国有资本充实社保基金，以充分体现基本养老保险代际公平和国有企业发展成果全民共享。这一方案制定的初衷是什么？具体包含哪些内容？又会给基本养老保险制度带来怎样的影响？记者采访了有关部门负责人和专家。
划转分两步走，社保基金有了新的筹资渠道
根据《方案》，从今年开始，国家将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构的国有股权划转充实社保基金，划转比例统一为企业国有股权的10%，公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。
考虑到划转工作涉及面广，《方案》提出，按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。
据悉，我国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来，各项工作取得明显成效，对建立社会主义市场经济体制、维护改革发展稳定大局、保障企业离退休人员权益发挥了重要作用。与此同时，受多种因素影响，形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，需要通过多种渠道加以解决。
财政部有关负责人介绍，目前，全国社会保障基金由社保基金会负责管理运营，基金运营情况良好，收益水平较高，实施中积累了资本管理经验。基于此，《方案》提出，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。同时，与现行基本养老保险体制相适应，划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营；也可将划转的国有股权委托本省（区、市）具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。
为何要将国有股权划转给社保基金而不是直接划给养老保险基金？
“社保基金设立的主要目的，就是为基本养老保险制度等提供支持，划转部分国有资本充实社保基金，意味着养老保险有了国有资本这个强大的后盾，能够促进未来养老保险基金持续稳定运行。”中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚介绍，养老保险基金采取资金收支管理的方式，社保基金则是广义概念，具有运营管理的功能，将国有资本划转社保基金，有利于更好实现资本保值增值。
根据《方案》，社保基金会等承接主体持有的股权分红和资本运作收益，专项用于弥补基本养老保险基金缺口，不纳入国有资本经营预算管理。同时，社保基金会等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，社保基金会等承接主体的收益主要来源于股权分红。
应对老龄化压力，为养老保险基金提供战略储备
为何此次将国有股权划转的比例确定为10%？
财政部有关负责人表示，这一比例的确定，综合考虑了企业职工基本养老保险基金缺口测算情况、基本养老保险制度改革正在推进以及国有企业发展现状。今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，如需进一步划转，再作研究。
据悉，此次制定《方案》的一个重要目标，是通过划转部分国有资本，弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平更可持续的养老保险制度。
“这个缺口并不是说现在养老保险出现了资金缺口，而只是历史上转制的政策欠账，划转国有股权弥补这个缺口，主要考虑了制度上的公平，同时应对未来的老龄化压力。”中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵解释说，随着基本养老保险全国统筹制度的实施，短期内养老保险基金并不存在因为支付养老金形成的资金缺口，但在养老保险制度建立之初，确实存在部分已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费的情况，这就需要通过划转国有资本进行弥补。
数据显示，截至2016年底，我国企业职工养老保险基金累计结余近3.7万亿元，短期内不存在支付上的资金缺口。但随着我国老龄化进程的加快，未来养老保险支付压力不容小觑。截至2016年底，全国60岁及以上老年人口2.3亿人，占总人口的16.7%，人口老龄化处于不断加速阶段。
“老龄化高峰的来临，意味着领取养老金的人数越来越多，缴纳养老保险费的人数越来越少，这就需要未雨绸缪，以应对未来可能出现的资金需求。”金维刚表示，根据有关部门测算，我国将在2052年达到老龄化峰值，届时60岁及以上老年人口达到4.87亿人，约占人口总数的1/3左右。国有股权充实社保基金，是对养老保险制度建立之初已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费的弥补，也是为未来老龄化高峰的到来做好战略储备。
“有了国有资本的保障，老百姓对于未来养老保险基金健康运行的信心也将大幅增强，有利于促进建立更加公平更可持续的养老保险制度。”褚福灵说。
不会大量变现国有资本，对资本市场影响积极正面
“划转国有资本是为建立补充社保基金的长效机制，随着国有资本的做强做优做大，将更好地体现国有企业发展成果全民共享，更好地保障和改善民生，在《方案》实施的过程中，不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。”财政部有关负责人表示，实施国有资本划转后，国有资本的收益主要来源于股权分红，由社保基金会等承接主体持有，今后，由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴。目前，我国企业养老保险基金总体上有较大规模的结余，基本养老保险基金有相当存量，短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴，不会导致承接主体变现国有资本。
根据《方案》，对划入的国有股权，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。
“社保基金会等承接主体参与持股，将进一步优化上市企业法人治理结构，有利于提升企业经营水平，对资本市场将产生积极正面的影响。”财政部有关负责人表示，划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业，对于少量涉及的上市企业，划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体，属于国有股权的多元化持有，不改变企业国有股权的属性和总量。
同时，社保基金会等承接主体作为长期财务投资者，以获得股权分红收益为主，涉及上市企业的划转，不会改变现行管理体制和方式，社保基金会等承接主体作为上市企业的国有股东之一，除履行方案中有关禁售期的义务外，国有股权的变动等事项需执行国有股权管理的相关制度规定。
《方案》要求，为确保划转工作落实到位，自《方案》印发之日起，划转范围内企业实施重大重组、改制上市，或改组组建国有资本投资、运营公司等涉及国有股权变动的改革事项，企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑。
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